十八届三中全会对我国城镇化建设做出了新的战略部署，明确了农村土地制度改革的主要任务，拉开了新一轮土地改革的大幕。新土改的力度将有多大？这支牵一发而动全身的“利箭”会发往何方？本文根据中央新一轮改革精神，结合当前各地探索实践、国外土地变革的规律和经验，尝试从改革目标导向、城镇化模式、集体土地产权、土地市场主体、土地收益分配、“三农”问题、新增建设用地来源、小产权、土地法规等九个方面，就“新土改”的可能趋势进行前瞻性判断。

一、改革导向从“以地为本”向“以人为本”转变
长久以来，地方政府热衷于以提升土地价值为原始动力的造城运动，消极于失地农民的市民化和福利提升，带来巨大的社会成本，影响了经济社会的持续发展和平衡，并进入负面效应持续爆发期。新一轮土改“要地不要人”的局面必将改变，不仅会提高农民土地财产权收益比例，一系列针对失地农民的就业、社保、户籍制度性安排将跟进。李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要实施差别化落户政策，探索实行转移支付同农业转移人口市民化挂钩，把进城农民纳入城镇住房和社会保障体系。从高层透露出的信息看，无论是土地制度还是关联配套制度改革，能否实现人民幸福是衡量成败与否的核心导向。

 

二、将促使城镇化模式从“土地主导”向“三轮驱动”转变

支撑我国三十年来城镇化高速发展的“土地模式”，即低价征地——招商引资——开发变现——充实财政——投资产业——反哺社会——再征地的循环模式，本质是政府主导，依托城市土地国有、农村土地集体所有的垄断机制，通过出让土地使用权，进行城市化和工业化资本积累的发展道路，是促进我国经济三十年高速发展内生的、不可或缺的制度安排。

 

 

 

随着城乡土地一体化推进、农民土地财产权收益提高、住宅地产暴利时代结束、土地资源稀缺成本上升等，政府垄断、廉价征地滚动循环的城镇化模式将难以为继，另一方面，经过几十年辛苦积累，我国总体上已经有了充裕的资本积累。我国新型城镇化模式将改变土地驱动的单一发展模式，进入以资本为先导、以产业为核心、以土地为基础的“资本－产业－土地”三位一体驱动发展阶段。今后将不再追求城镇化率这样一个数量化的指标，而是重点解决好户籍制度的改革、多元化的投融资机制、城市治理的现代化、产城融合、居民就业等和城镇化质量密切相关的问题。

 

三、城乡土地市场从“二元制”向“一体化”转变

如果说上一轮土地改革的核心是所有权与使用权分离，并实现了国有土地的市场化和资本化的话，那么，新一轮土地改革将重点探索、推动集体土地的资本化和市场化，“同地、同权、同酬”的城乡土地市场一体化将最终确立。考虑到我国区域发展的不平衡以及配套环境完善程度不同等，一体化进程必然是分阶段、分批次逐步推进。

首先，缩小征地范围，将公益性用地进行清晰定义；其次，逐渐放开集体经营性建设用地入市，先行放开商业、旅游、工业等产业性集体建设用地和公租房等用地；再次，在财政、产权、户籍等体系完善的基础上，允许宅基地城乡之间自由交易将成为可能，进而彻底破除城乡用地的二元体制。

 

四、集体土地产权从“集体所有”向“准私有化”转变

产权清晰是实现土地市场化、资本化的基础，目前社会各界对集体土地产权改革方向议论颇多，大致分为国有制、私有制、混合所有制三大派系。我们研究认为，考虑到我国国情的多元化和不均衡特性，纯粹一刀切式的国有化或者私有化都不可取，鉴于民众产权意识觉醒和市场意识的普及，在不改变集体所有制以及政府强化严格土地用途管制和土地规划前提下，赋予农民对承包土地、宅基地、集体资产股权更大的收益权、处置权是大势所趋。譬如英国，土地所有权属于英王，但个人有999年的租用期限，相当于永久租用权。需要特别指出的是，“准私有化”并不改变集体所有权，重在强调农民拥有更多使用权、收益权，赋予农民更多财产权收益并不意味着让政府退出，政府在土地规划、用途管制以及开发权监督等方面将更为严格。

 

五、土地收益分配从“利益失衡”向“利益均衡”转变

伴随集体建设用地直接入市以及中央要求提高农民财产收益权，政府与国民之间的土地收益分配格局也将产生重大变化。

首先，城乡统一建设用地市场建立以后，部分土地增值收益将不再通过土地财政转化为城镇化投资，而是通过土地流转和资本市场的途径，政府对于土地增值收益的分配和调节也将通过税收方式进行，土地交易税、房产税等将成为主要调节手段；

其次，更多民众分享土地增值收益将是趋势。将主要体现在三个方面：大幅提高土地流转过程中农民的补偿比例，这一点十八届三中全会已经明确；做好远郊和近郊利益协调，在这方面，美国的经验是通过“土地开发权”市场化交易，国内成都模式“增减挂钩”也是如此；要让土地收益在更大范围内返还给社会公众，鼓励社保基金等巨额闲置资金投资土地市场，允许社保基金以及土地信托机构、土地银行进入土地市场，保值的同时可将增值收益向更广阔人群分享。

 

六、“三农”将释放巨大活力

随着新一轮土地改革的推进，“三农”领域有望变“香饽饽”，一批先知先觉的弄潮儿将会在这个大蛋糕中挖到金矿。

十一届三中全会家庭联产承包责任制的改革，让农村释放出巨大活力，一批乡镇企业迅猛崛起，中国改革事业取得重大成就，伴随新一轮土地制度改革的红利释放，三类弄潮儿最有可能脱颖而出：一是从事和经营现代农业的企业将遍地开花；二是诞生一批依托集体土地经营，从事酒店、旅游、文化创意等大型新型乡镇企业集团；三是随着政府身份转换，一批以中小城镇为主战场，能力复合化、更注重培育和发展产业的小城镇城市运营商崛起。

 

七、新增建设用地从“增量为主”向“流量为主”转变

在耕地总量逼近18亿亩保护红线、征地成本越来越高的形势下，伴随集体土地入市的放开，城市建设用地的来源，也必然从“做增量”（改变用地性质征地）转向盘活存量用地“做流量”（集体土地入市流转）。根据国土资源部数据，到2011年底，耕地保有量锐减为18．2亿亩，农转用空间已非常狭小。与此同时，国家城镇化用地胃口却很大，那么如此大的缺口靠什么来填补？唯一途径就是集体建设用地流转。十八届三中全会《决定》提出“提高城镇建设用地效率，严控增量，盘活存量，优化结构，切实提高城镇建设用地集约化程度”，据统计，目前我国农村集体建设用地面积是4亿亩（其中农民宅基地2．5亿亩），大约是现有城市建设用地 （约1．05亿亩）的4倍，可以预见，未来土地新增来源的主战场将是集体建设用地流转。

 

八、小产权房有望“变堵为疏”

伴随“同权、同地、同酬”城乡土地一体化，在法律外野蛮生长的小产权房将有望得到解决。数据显示，在北京、西安等地方，小产权房占房地产年供应量超过20％，深圳更是达到40％－50％，小产权房正呈愈演愈烈趋势。根据国内外经验，市场的力量堵是堵不住的，最好的办法是“变堵为疏”，美国的办法是完善土地权利，创新土地发展权；日本和我国台湾则允许农民参与到土地增值中去，比如台湾创造了区段征收的征地制度。在这一轮土改和城镇化进程中，中央政府可能会在房产统计以及征收房产税的各项筹备就绪后，将小产权房依法转正，并将所获资金主要用于债务平台的付息和清偿。转正的方式可能会采用根据地区不同进行分类依法交纳土地出让金或是直接转为物业税进行征收的方式以增加地方政府收入。

 

九、土地法规将从“多头共管”向“母法统领”转变

现行土地法规在平等和效率两个方面都有损失，已对社会稳定产生了消极影响，有必要对既有的土地管理法律体系重新梳理。伴随新一轮土改，土地产权、交易、收益分配等都将发生翻天覆地的变化，迫切需要从法律法规层面给予回应，我们认为，由于这一轮改革将对土地相关历史遗留问题和疑难问题破冰，有可能催生一部统领性的土地母法。无论是重新建立一部土地母法还是在现行《土地管理法》基础上进行修订，将在很大程度上改变多法并行却漏洞颇多、一修再修的尴尬局面，使得我国土地法律体系进入相对成熟和固化阶段。

历次土地改革，无不对中国产生重大而深远的影响，“新土改”可谓知难行亦难，现有的土地制度已经形成了自我循环、自我强化的利益格局和发展惯性，要打破这个循环绝非朝夕之功，既需要顶层设计，拥有壮士断腕和抓铁有痕的决心，也需要接地气，到基层倾听各地试点大胆探索、小心求证的经验，我们将持续关注这一轮具有历史意义的新土改。