开发延伸价值——历史文化街区保护开发问题探讨
2015-03-03 16:12:05
1 历史文化街区的价值体现
历史文化街区是历史的传承、文化的传承，甚至可以讲是物质承担着非物质意识形态。历史文化街区的价值不言而喻。但是，历史文化街区的价值体现通过怎样的形式才能表达得更好呢？各个城市发展的经验告诉我们，必须通过保护与开发并重的模式才能将其价值予以充分挖掘、延伸。
保护开发之前，街区破败，危房违建散乱布局；保护开发之后，井然有序，街面整洁配套完整。保护开发之前，尘掩美玉，文物深藏无人知晓；保护开发之后，大放光彩，文人骚客慕名而来。保护开发之前，鱼龙混杂，渐成贫穷人口集聚之地；保护开发之后，文旅商贾，聚集人脉带动文化产业发展。
开发，是对历史文化街区保护的主要手段。然而，在历史文化街区开发实践中，往往矛盾重重。
2 历史文化街区在保护开发中的困惑
2.1 意识形态的困惑
保护与开发的矛盾：保护和开发是对立统一的矛盾，两个极端是过度保护与过度开发。历史文化街区的价值体现，需在保护中开发，在开发中保护。如果仅强调保护，历史文化街区会随着时间的流逝而丧失价值甚至消失殆尽，如果仅强调开发，历史文化街区的历史痕迹将遭受一次浩劫。
文物与历史街区的矛盾：历史文化街区不全部是文物，但其保存文物特别丰富，对于文物我们要保护好，其他建筑只需要传承历史，能够较完整和真实地体现传统格局及历史风貌，并保证区域成规模的社会文化经济形态。另外，开发完成的历史文化街区，修旧如旧的，也不能简单地定义为“假古董”，而应理解为有历史区域风格的建筑形态。
2.2 政策法规的困惑
（1） 文保点的产权归属及修缮
目前，各政府管理部门尚未形成文保点产权办理的统一机制。部分历史文化街区保护政策将文保点的土地性质限制为划拨。导致在开发时面临较多矛盾。
基于文保点的属性，历史文化街区土地出让时，文保点实质上未纳入土地出让范围，但文保点位于项目开发地块内，配套等设施均需地块承担，在操作中文保点修缮均不再单独立项，相当于红线外施工同红线内施工一并实施，程序上不合规。
（2） 审批制度无法适应历史文化街区开发建设要求
历史文化街区保留建筑建造年代久远，相关信息没有完整保留，大量缺失。虽然建筑本身尺度、层高等可通过测绘予以明确，但建筑坐标点，建筑用地边界，河坎、街巷等环境要素往往同规划局提供的原始电子地形不符，有时一个街区甚至会出现几百平方米的差距，影响总图布置、规划许可证申领和规划国土验收。如南塘河历史文化街区一期：开天窗的5处文保点及河坎等实际地形均同原始电子地形不符，最终测绘确认的地块土地面积相比土地出让时的土地面积，减少了301m2，误差率达2%。若实际土地使用面积小于出让面积，且在开发建设单位可接受范围内，建设单位尚可承诺不主张调整地块规划控制文本、不主张调整地块的容积率，不主张退回多收的土地出让金；那么一旦出现实际土地使用面积大于出让面积的情况时，则无相关先例程序可参照执行，进而影响相关审批进度。
（3）无法达到新建建筑的节能、防雷消防要求
为保证历史文化街区的传统风貌特征，新建建筑外立面等须采用体现历史建筑特征的仿古构造（如木门窗）和仿古材料，节能方面即便采取了不少措施，也仅是改善了传统建筑的节能状况，无法满足现有规范要求。文物部门要求文保点和历史建筑修缮设计必须遵从原有风貌，体现历史建筑的真实性，节能方面更是无法满足现有规划要求。宁波市区建筑节能从2008年开始强制实行，所有新建项目均需节能评估。建筑节能要求包括墙体、门窗、屋面几个方面的建筑内部节能，也包括太阳能、地热等外部再生性能源利用的节能。古建筑的保护实施，墙体材料一般为青砖及石材，不具备节能条件；门窗多为仿古式样（木框架和玻璃木花格形式），无法设置断桥隔热功能，无法满足水密性、气密性、风压“三性”测试要求。另外，再生性能源的设置也将破坏历史文化街区风貌和安全：如太阳能的加装会影响古建立面风貌，安装固定也存在问题；地热系统对占地面积有一定的要求，桩架钻孔会对原状土进行扰动，不利于古建筑基础安全。
防雷消防方面由于历史文化街区开发时要求保留和展现原有传统街巷、院落、肌理，且建筑的立面形式、院落布局不同于普通建筑，无法按现有消防标准和规范设计、设置项目总平面、安全疏散及消防设施。同时按现行防雷规范设置屋面等防雷设施后，会部分影响建筑历史风貌。
2.3 资金平衡的困惑
拆迁成本：历史文化街区往往处于城市中心城区，拆迁成本相当高。以宁波月湖西区历史文化街区为例，拆迁费用折算至可出让楼面地价位于一个极高的水平。按宁波市目前地价水平仅为其一半不到，根本不可能通过二级土地市场平衡拆迁成本，况且尚需投入大量的地块基础配套建设资金。而且开发企业融资渠道单一，缺少社会资金的参与，这种情况造成一个历史文化街区项目开发完成或者烂尾以后，历史文化街区的开发难以为继。
规划指标方面，历史文化街区的规划限高往往较低，多数为2层建筑带天井仿古院落形式，容积率仍很难达到1.0以上，但土地出让阶段，国土部门为了提高土地利用率，要求出让土地容积率至少达到1.0，造成土地出让金被迫多交，从而影响企业投资效益和财务指标。
2.4 建设配套的困惑
常规建筑建设程序模式无法满足历史文化街区开发建设的要求，建设配套矛盾较为突出。
首先是建设管理主体不明确，涉及名城委、规划、建设、文物、文化等各部门，主管单位不明确。
其次是一些具体问题难以达成共识：
文物部门不允许保留建筑采取落架大修修缮方式，但现存保留建筑年久失修、损毁严重、柱梁单薄、不均匀沉降、侧向变形明显，已无法满足正常使用功能。如宁波月湖西区历史文化街区一期：现存11处历史建筑，经安全鉴定检测后，部分建筑为IV类建筑，已影响结构安全，必须尽快采取落架大修的施工方式，但文物部门认为不能落架，不落架大修又不能满足质监站的监管要求和正常使用功能，进而影响项目整体质监备案和验收。
历史文化街区建筑密度高，巷道占比高，很少有空地去种植绿化，根本达不到常规项目所要求的30%绿地率。根据以往历史文化街区项目统计，绿地率一般只能达到5%左右。
街区内停车位更是难以保证，因地块内文保单位、文保点和历史建筑散布，很少有地块具备配建大型地下停车库的条件；街区内巷道较密集，且基本以人行为主，一般不允许机动车进入街区内，地块内停车位捉襟见肘，可配置的停车位和非机动车位数量根本达不到相关规定要求，而且因历史建筑同地块红线边界较贴近，有可能使进入街区地下车库入口的位置同交警部门的具体标准有一定的矛盾。人防的配建更是历史文化街区建设开发时经常遇到的问题，因历史街区项目地面建筑层数低，密度高，若布局有地下室，人防配建面积占地上建筑面积的比例可达40%左右，如宁波南塘河历史文化街区：规划了2个合计建筑面积为2.6万㎡的一层地下室，地上建筑面积为3.9万㎡，人防配建面积就达到了1.5万㎡，进一步挤占了停车位指标。
项目管理方面因历史文化街区的特殊性，在招标管理（如修缮建筑无法事先编制工程量清单，只能采取费率下浮招标方式）、造价管理（如为维持历史风貌特征，有时会采取大量老旧材料，若超过招标限额，招标活动无从组织）、设计（如一般情况下，设计主体只能有一家，但往往一般设计院没有能力承担木结构设计，可能出现两家设计主体）、综合管线（受限于街巷尺度，管线间距无法满足规范要求）、营销（一些历史建筑年代久远，无从保证结构安全使用年限）等方面，会出现项目建设单位层面上无法解决的困难和问题。
3 历史街区保护开发中的建议
3.1 多部门协作，形成区域历史街区开发保护协调组织
历史街区在项目的开发建设及运营过程中往往涉及到与多部门的沟通，如国土、规划、城管、环保、文保等，这给项目的开发建设带来了许多难题。在具体的执行过程中，往往满足了一个部门的要求却难以同时符合另一个部门的规范，这就需要政府牵头进行协调。且一个区域内不同的街区开发项目众多，一项目一协调的模式也产生不少弊端。若能在多部门协作的基础上，在区域内形成一个完善的历史街区开发保护协调组织，用于协调开发保护中的各项矛盾，会在很大程度上有助于项目的顺利推进。
协调组织可梳理出历史街区的文化基因，进而构建适宜的法规、政策、经济技术环境，出台导则，提高可操作性，加强部门联动，以协调组织为核心，形成市、区两级统一的街区保护工作管理体制。
3.2 因地制宜，政策法规充分考虑历史街区开发建设的特殊性
如前文所述，历史街区在报批及建设过程中遇到众多政策性问题，给项目本身及开发的企业带来了极大的困难，如建设容积率、建筑高度、绿化率、消防等等，难以满足政策指标的要求。因此，不妨在土地出让控制文本编制过程中，未雨绸缪，将容积率、停车位、建筑高度、绿地率、建筑退界线（历史文化街区不再考虑）、市政管线排布等无法满足常规建设规范要求的规划指标，以日后实际可控制的指标量写入土地控制文本。同时就实际用地边线同原始电子地形的差异处理措施、文保点（土地出让时均开天窗处理）产权处理、保留建筑的修缮方式（如视安全结构鉴定情况，可采取落架大修修缮方式）、节能要求等写入土地出让控制文本，为后续顺利审批做好预案。若一个项目由多个地块组成，规划控制文本中注明各地块具体规划指标可统一核算，各地块间区间道路建设统一配套建设。
3.3 保护与开发并重，高度认识到历史街区开发的难度
企业在历史文化街区的保护开发中承担了主力军的作用，而政府和社会民众往往对历史文化街区保护开发的认识不及企业深刻。因此，在项目的开发过程中，往往难以获得一些政策的支持，也常常会受到社会舆论甚至研究学者的质疑。事实上，历史文化街区这项庞杂的工程远不如普通房地产开发那样简单，它开发历史短，实践经验不足，且涉及政治、经济、文化、环境、社会多方面因素的制约，在保护与开发两手抓的过程中必然会遇到重重障碍，在许多尝试性的工作当中必然会出现得失偏颇。因此，政府和公众舆论必须深刻认识到这项工程开发的难度，必须对历史文化街区的保护开发工作给予充分的理解和支持，企业自身也当重视保护和开发的平衡，既不能只顾保护而制约了开发，也不能开发过度而忽视了保护。
我国历史文化遗存是每座城市不可复制的独特资源，是地方文化遗产和地域文化特征的延续。宁波作为国家级历史文化名城，拥有深厚的历史积淀和丰富的文化遗存，如何让这些宝贵的历史文化资源焕发生机，做到既尊重历史，承载历史文化的传承功能，又创造效益，成为现代都市发展的重要资源，是当前城市建设中所面临的严峻挑战。
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